24/03/2017

Por Philip Yang e Danilo Igliori

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A população mundial ocupa menos de 3% da superfície terrestre total do globo. Dispomos de 149 milhões de km2 de terras emersas, e os 7 bilhões de habitantes do planeta povoam meros 4,5 milhões de km2. Ou seja, a presença humana é fortemente concentrada do ponto de vista territorial – como se, numa comparação simples, toda a população do mundo ocupasse apenas metade do Brasil.

A espécie humana desde sempre tendeu a viver em aglomerações. A partir da revolução agrícola, as coletividades passaram a se aglutinar em assentamentos que apresentaram tamanhos e densidades diferentes e variáveis, que, no agregado, têm-se consolidado e se expandido sob a forma de cidades. Globalmente, os espaços urbanos vêm apresentando um triplo crescimento: territorial, populacional e econômico-produtivo. As cidades aumentam de tamanho e concentram cada vez mais pessoas e produto. Nos Estados Unidos, por exemplo, as cidades ocupam 2% da área total do país e abrigam mais de 80% da população e do PIB. A Grande São Paulo, por sua vez, ocupa menos de um milésimo do território nacional, abriga 10% da população brasileira e gera 20% do PIB.

O que explica as aglomerações humanas? Por que crescem? O aumento da densidade e diversidade populacionais trazem benefícios? Até que ponto?

Diferentes áreas do conhecimento apresentam diferentes teses explicativas. Vertentes da sociobiologia enfatizam o comportamento gregário do "animal humano" como fator preponderante das aglomerações e da reprodução da espécie. A história militar associa o surgimento dos agrupamentos à facilidade de organização de defesa contra ataques externos. A sociologia e a psicologia evolutiva trazem novas abordagens para o entendimento de como as aglomerações sociais contribuíram para nosso avanço cognitivo e vice-versa. A neurociência aporta novas ferramentas de estudos comportamentais que vem sendo aplicadas em literalmente todos os domínios das ciências sociais.

Dada, no entanto, a ubiquidade da lógica de mercado na vida social e a espantosa concentração do PIB mundial em cidades, é a teoria da economia urbana que oferece um ferramental analítico fundamental para o entendimento da produção do espaço urbano. Percebe-se com clareza que o bem estar das nações está fortemente associado ao destino econômico de suas cidades e a urban economics emerge como vetor do conhecimento dos mais centrais para o desenho de políticas públicas.

Os economistas costumam lidar com dois conceitos-chave para entender as cidades: a economia de escala e a economia de aglomeração. A economia de escala ocorre quando a produção cresce mais do que o aumento de insumos. Resulta de uma organização do processo de produção que maximiza a utilização dos fatores produtivos por meio da divisão do trabalho e a especialização. A economia de aglomeração resulta dos aumentos de produtividade e bem estar propiciados pela proximidade geográfica de populações e atividades diferentes.

Outro conceito relevante é o de externalidades, que são os impactos – positivos ou negativos – que causamos em nosso entorno de forma involuntária. Poluição, trânsito, pobreza e crime constituem exemplos clássicos de externalidades negativas presentes nas aglomerações urbanas. Já os processos imprevistos de inovação tecnológica gerados a partir de encontros informais de profissionais de distintas áreas de conhecimento, ou mesmo a formação de valores comunitários como a tolerância e o respeito às diferenças, são exemplos importantes de externalidades positivas.

É a dinâmica entre os ganhos de escala e de aglomeração e suas externalidades que dá forma às cidades, que as faz melhores ou piores, mais ou menos eficientes, sustentáveis e justas. Nada é trivial quando se trata de desenhar políticas urbanas que visam equilibrar tal dinâmica. Entretanto, quando o tema é aglomeração urbana, dois conceitos interrelacionados servem como diretrizes de grande importância para o ordenamento espacial das cidades: densidade e diversidade.

Aumentar a densidade urbana contribui não apenas para reduzir custos de transporte e impactos ambientais, mas pode amplificar as oportunidades para economias de aglomeração, nas cadeias de valor e na transmissão de conhecimentos. O aumento da densidade frequentemente está associado ao aumento da diversidade, o que, por sua vez, tende a intensificar os efeitos positivos da maior densidade.

O aumento da diversidade tende a gerar oportunidades benéficas, mas quando a diversidade de competências implica também a diversidade de faixas de renda – a mistura de classes sociais –, o tema é mais controverso, uma vez que forças de mercado historicamente determinaram a segregação espacial entre ricos e pobres. A finitude da terra em locais próximos aos pólos geradores de riqueza e trabalho fizeram com que o preço da terra se elevasse desproporcionalmente em relação aos níveis de renda dos trabalhadores.

A pesquisa econômica vem mostrando, no entanto, que a separação geográfica de ricos e pobres gera ineficiências produtivas e constitui, portanto, uma falha de mercado. No estudo intitulado Why Do Cities Matter, publicado pelo National Bureau of Economic Research, os pesquisadores Chang-Tai Hsieh e Enrico Moretti mostraram como a segregação espacial da população entre bairros de alta e baixa renda impacta negativamente a produtividade de um centro urbano. De acordo com o estudo, se a dispersão geográfica dos salários fosse equalizada, ou seja, se os trabalhadores das regiões de baixa renda pudessem passar a morar em regiões de alta renda, por medidas que reduzissem as barreiras à construção de novas residências em apenas três cidades - N. York, San Francisco e San José – o PIB dos Estados Unidos aumentaria em 9.5%.

Ou seja, o compartilhamento de uma área urbana entre pessoas de níveis sociais diferentes significa não apenas o ideal utópico de uma democracia espacial, mas também um motor de eficiência econômica. E a importância dessa tese – a de que territórios socialmente plurais são mais eficientes do ponto de vista produtivo – não pode ser minimizada, pois constitui uma pauta que pode unir correntes de esquerda e direita e as agendas e partidos de inclinação pró-mercado e pró-Estado com preocupação social.

Na busca por uma estratégia coerente para as cidades, a capacidade de liderança política de seus prefeitos, sobretudo das grandes metrópoles, será fundamental. Uma política urbana para ser bem sucedida precisará de uma arregimentação corajosa dos agentes de mercado e da sociedade civil em torno de valores e ideais comuns, que precisam ser construídos coletivamente. A liderança dos prefeitos será decisiva nesse processo.

Ao mesmo tempo, a coordenação política entre os governos federal, estadual e municipal será crucial para a alocação adequada de investimentos voltados para a melhoria da infraestrutura urbana. Infelizmente, vivemos uma descoordenação entre esferas de governo na implementação de programas de grande escala, e nesse contexto político-administrativo, os prefeitos das grandes metrópoles precisam atuar como grandes articuladores de interesses e indutores de governança das áreas metropolitanas junto ao governo federal e estadual.

Por exemplo, o programa federal Minha Casa Minha Vida despejou R$ 300 bilhões de reais sem uma boa articulação com governos locais, contribuindo para a formação de bolsões de pobreza, verdadeiras anti-cidades. No desenho de redes de transporte de alta capacidade, a desarticulação entre esferas de governo redundou em projetos que geraram tecidos urbanos de valor subótimo.
A liderança de prefeitos das grandes cidades poderá evitar tais erros e produzir políticas melhores, sobretudo se for capaz de galvanizar a atenção dos gestores da política econômica para o fato de que a formação de áreas urbanas com maior densidade e diversidade é alvo natural de medidas anticíclicas por pelo menos três razões principais: (i) territórios mais plurais podem ser mais eficientes, conforme demonstrado por Hsieh e Moretti, (ii) a geração de espaços urbanos de qualidade corresponde em última análise a uma política distributiva pela disseminação de bens coletivos (e consequente melhoria da qualidade de vida), e (iii) a nova economia, ou economia do conhecimento, gera valor nas cidades e não há como fazer parte desse novo paradigma produtivo se não arrumarmos nossos tecidos urbanos.

As cidades não são entidades isoladas. Elas se conectam entre si, formando redes e sistemas sempre em evolução. Pessoas e empresas movem-se no espaço ao longo do tempo, redesenhando a geografia econômica. É como se elas “votassem com os pés”, optando por locais mais pujantes ou que ofereçam melhor qualidade de vida. Por isso, a atratividade das cidades pode ser vista por meio de seus mercados de trabalho e de moradia. Mercados de trabalho e imobiliário estão conectados, uma vez que preços de imóveis e salários se auto-influenciam mutuamente. O sucesso ou fracasso de uma cidade vai depender, em última instância, das atividades econômicas que conseguir abrigar. Vantagens competitivas extraordinárias de um dado local podem ser literalmente varridas por uma simples canetada que impeça que trabalhadores tenham a possibilidade de residir nas proximidades do local.
A análise econômica sugere que políticas urbanas não podem negligenciar as dinâmicas de mercado. Insistir em medidas que buscam regenerar áreas sem levar em consideração as oportunidades de retornos econômicos através de planos de ocupação com pouca flexibilidade têm se mostrado uma receita para o fracasso. Por outro lado, a relevância das diversas formas de externalidades que emergem da proximidade de firmas e pessoas apontam para existência de falhas no funcionamento dos mercados, sugerindo que a atuação ativa de governos é crucial tanto para a eficiência econômica como para a equidade social. O desafio está exatamente em combinar doses de planejamento e regulação que equilibre as forças de mercado num constante exercício de análise de custo-benefício social.

PHILIP YANG, mestre em administração pública pela Universidade Harvard, é fundador do Urbem, Instituto de Urbanismo e Estudos para a Metrópole.
DANILO IGLIORI, doutor pela Universidade de Cambridge, é professor do departamento de economia da FEA/USP e Chairman da DataZAP – Inteligência Imobiliária.