Valor Econômico
16 de Janeiro de 2018
Philip Yang
Hoje de manhã talvez você cidadão paulistano tenha se aborrecido ao se deparar com algum morador de rua precisando de ajuda. Talvez tenha se irritado logo depois porque no caminho do trabalho o seu carro ou ônibus tenha precisado fazer uma manobra radical para desviar de um buraco na avenida. Talvez ainda algum funcionário ou colega seu, no escritório ou no comércio, tenha faltado por não ter tido com quem deixar o filho pequeno ou porque a espera no posto de saúde tenha sido maior do que o imaginado.
Esses problemas que todos os paulistanos conhecem bem - derivados da falta de recursos para creches, equipamentos de assistência social ou obras públicas - geram não apenas questões de ordem social e humanitária mas também atraso e ineficiência econômica. Indicadores globais recentes mostram que mais de 80% do produto total é gerado hoje em ambiente urbano. A cidade, a qualidade do tecido urbano, deve ser entendida como a grande infraestrutura produtiva da economia mundial. É na cidade que a maior porção de valor econômico é agregada nas cadeias de produção de bens e serviços. E é a boa cidade que atrai (ou não) o talento e a inovação.
É isto que está em jogo quando se discute a revisão da Lei do Zoneamento de São Paulo (Lei 16.402/2016) ora em curso, que tem prazo exíguo para contribuições de meros trinta dias, até 19 de janeiro. Para o leitor leigo, desconhecedor de regras de urbanismo ou dos fundamentos das contas públicas, talvez a relação entre zoneamento e eficiência produtiva não seja clara. Mas a ligação entre uma e outra é cristalina, quando nos desvencilhamos do jargão jurídico e da retórica de certos grupos de interesse.
A Lei do Zoneamento disciplina entre tantas outras matérias o valor da chamada outorga onerosa, objeto central da revisão pretendida. A outorga onerosa é o valor que o dono de um terreno paga para a Prefeitura caso queira construir uma edificação com uma área construída maior do que a superfície da propriedade. Ou seja, se um dado terreno tem 1.000 m2 e se a intenção for de construir um prédio de 3.000 m2 ali, seu proprietário terá de pagar pelo direito de construir os 2.000 m2 de "solo criado".
A outorga onerosa é portanto um dispositivo regulatório que estabelece a separação entre, de um lado, o direito construtivo equivalente à área da superfície pertencente ao proprietário e, de outro, o direito construtivo adicional, atribuído ao poder público, que então os vende ao proprietário que desejar erguer edifício com área construída maior do que a área do terreno.
Uma cidade mais humana e mais justa é também mais eficiente do ponto de vista econômico
Adotado em diversas cidades do mundo, o instituto da outorga onerosa parte do princípio de que o valor do "solo criado" foi gerado por um esforço coletivo e não apenas do proprietário. Por exemplo, um terreno pode ter seu valor multiplicado pela chegada no bairro de melhorias como uma estação de metrô ou a construção de um belo parque, sem que o proprietário tenha investido um centavo sequer. Nada mais justo portanto que a valorização desse solo criado seja capturada pelo poder público que, em bom governo, tratará de continuar a dotar a cidade dos serviços de que precisamos.
O ponto central da proposta de revisão ora em debate é o valor adequado da outorga onerosa. A questão aliás é desde os primórdios da elaboração da Lei uma das mais controversas, tendo sido pactuada por um arco amplo de grupos de interesses por ocasião da sua aprovação. À época, em 2016, a conclusão era de que a outorga onerosa teria um impacto aceitável sobre o valor geral de venda dos imóveis. Hoje, um subconjunto desse arco, afetado pela recessão, parece querer rever o pacto para buscar uma redução dos valores de outorga.
A eventual redução do valor da outorga onerosa pode ter diferentes efeitos sobre a economia. Um valor menor pode ajudar a estimular marginalmente nichos da incorporação imobiliária voltados para faixas de renda intermediárias e altas, e prejudicar segmentos de mercado voltados para a população de baixa renda que, ao atuarem nas bordas da cidade, dependem do poder público para a provisão de infraestrutura urbana mínima. Por debilidade fiscal e ausência de política urbana mais agressiva, o déficit em creches, escolas, postos de saúde em bairros da periferia permanece, e só tende a aumentar com a oferta continuada de novas habitações. E essa falta de urbanidade, embora circunscrita a certas áreas, certamente afeta toda a economia e sociedade, conforme vimos acima.
O impacto geral da pretendida revisão da Lei do Zoneamento sobre a qualidade do tecido e da paisagem urbanos não será pequeno. Liberais defensores do Estado mínimo a aplaudirão enquanto bolcheviques empedernidos afirmarão que se trata de captura do governo pelo mercado que redundará numa inevitável erosão da capacidade do município de agir em favor
do interesse público.
Independentemente das preferências do leitor nesta polarização infrutífera, parece certo afirmar que a determinação do valor da outorga onerosa é complexa e demanda dispositivo que consiga refletir e abrigar os diferentes interesses da sociedade (que não se resumem à pressão deste ou daquele segmento do mercado imobiliário) e os momentos distintos dos ciclos econômicos.
Caberá à autoridade pública arbitrar a melhor fórmula deste marco regulatório central para o futuro da cidade, estabelecendo o equilíbrio adequado entre o incentivo ao mercado e o interesse público, lembrando sempre, neste prazo insuficiente para debates e reflexão, que uma cidade mais humana e mais justa é também mais eficiente do ponto de vista econômico.
Philip Yang, mestre em administração pública pela Universidade Harvard, é fundador do Urbem
(Instituto de Urbanismo e Estudos para a Metrópole).